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算好生态保护的“经济账”——全国政协“建立生态补偿机制中存在的问题和建议”专题调研综述

2019-06-10来源:人民政协报
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“绿水青山就是金山银山,在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账,中央和地方都要落实好生态补偿机制,将生态补偿作为脱贫攻坚的重要举措,让保护生态环境的地方不吃亏、能收益,让农民成为绿色空间的守护人。”

关于生态补偿,习近平总书记如是说。党的十八大提出建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度,十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求实行生态补偿制度,十八届四中全会明确提出制定生态补偿等法律法规,到了2017年党的十九大,建立市场化、多元化生态补偿机制被提上议事日程,生态补偿机制建设有序推进,逐步上升为生态文明体制改革的重要内容。

然而,要算清生态补偿这笔账并不容易。谁应该是补偿主体?按什么标准补偿?补偿多久?被补偿方应该承担什么责任?怎么处理好环境保护和发展的关系?企业和社会公众应如何参与生态补偿?为了寻找这些答案,5月12~17日,全国政协副主席李斌率人口资源环境委员会“建立生态补偿机制中存在的问题和建议”专题调研组奔赴安徽和浙江,对我国首个跨流域生态补偿机制即新安江流域生态补偿机制试点深入调研,力图厘清建立生态补偿机制中存在的问题,总结提炼两地好的做法和经验,对完善生态补偿机制提出可行性强的意见建议,为进一步完善生态文明制度体系,建设美丽中国建言献策。

■高位推动“新安江模式”不同凡响

新安江是华东地区重要生态屏障,也是长三角重要战略水源地。发源于黄山市休宁县六股尖,是安徽省仅次于长江、淮河的第三大水系,也是浙江省最大的入境河流。新安江安徽段出境水量占千岛湖年均入库水量的60%以上,水质常年达到或优于地表水河流二类标准,是目前我国水质最好的河流之一。

2012年,在财政部、原环保部等部门的组织协调下,皖浙两省相互配合,新安江流域生态补偿机制试点正式启动。2012~2014年是首轮试点,补偿资金上,3年累计15亿元,其中中央财政每年出资3亿元,安徽、浙江两省每年分别出资1亿元;考核方式上,以安徽、浙江两省跨界街口断面水质高锰酸盐、氨氮、总磷、总氮四项指标测算补偿指数,年度水质达到考核标准,浙江拨付给安徽1亿元,反之安徽拨付给浙江1亿元,中央财政3亿元全部拨付安徽省。

2015~2017年为第二轮试点周期,这轮试点突出“双提高”,即提高资金补助标准、提高水质考核标准。补偿资金上,3年累计21亿元,其中中央资金3年9亿元,按4亿元、3亿元、2亿元退坡方式补助;皖浙两省每年各2亿元。考核方式上,继续以街口断面水质测算补偿指数,基准限值调整为2012-2014年3年联合监测均值,同时实行分档补助、好水好价。

随着2018年第三轮试点启动,新安江流域生态补偿机制试点的成效逐渐显现:流域总体水质为优并稳定向好,千岛湖水质实现同步改善;经生态环境部规划院评估,新安江生态系统服务价值提升为246.5亿元,水生态服务价值64.5亿元;试点入选全国“改革开放40年地方改革创新40案例”,流域内干部群众生态环保意识进一步增强,幸福感和获得感进一步提升;试点工作建立了一整套完整的工作机制,并写入中央《生态文明体制改革总体方案》,为全国生态补偿工作提供了经验借鉴。试点经验已在全国6个流域、10个省份、多个领域复制推广。

“新安江流域是生态补偿机制建设的先行探索地。试点以来,皖浙两省将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程,探索出了一批可复制、可推广的生态文明制度机制,形成了‘新安江模式’。”全国政协常委、人口资源环境委员会副主任,九三学社中央副主席兼秘书长印红表示。

“‘新安江模式’是以生态补偿为核心,以生态环境保护为根本,以绿色发展为路径,以互利共赢为目标,以体制机制建设为保障的生态文明建设模式,展现出了强大的生命力。”全国政协人口资源环境委员会驻会副主任高波高度肯定了新安江流域生态补偿工作的成果。

■“钱场”“人场”皆须“捧”

按照规划,2018~2020年为第三轮试点期。然而,委员们在调研中却发现,原本呈全面推开之势的试点工作出现了动力不足。

压力首先来自于部分补偿资金的退坡。据了解,第三轮试点期间,中央财政不再给予资金补偿,只皖浙两省每年各出资2亿元,这让本来就感觉补偿资金缺口很大的安徽省更没有“安全感”。

“试点以来,黄山市在新安江综合治理、城乡污水治理、农村垃圾与河道整治等方面累计投入130.8亿元,但补偿资金仅有39.6亿元,加之已建成的村级保洁、河面打捞、环境监管、污水处理等项目日常运行管护投入都很大,治理资金矛盾非常突出。”安徽省黄山市市委书记任泽锋表示。

浙江省对于国家层面缺席第三轮生态补偿也有自己的看法。“2012年省际间实施生态补偿机制以来,安徽省围绕新安江环境保护投入大量资金,前两轮试点,中央和浙江省共同拨付给安徽补偿资金,从实践上看,国家层面资金的撬动、引导作用是不可替代的。”浙江省副省长彭佳学表示。

两省期待的不仅是国家补偿资金,还有来自国家层面的协调。

与前两轮相比,第三轮试点对水质考核标准更高,在水质考核中加大总磷、总氮的权重,氨氮、高锰酸盐、总氮和总磷四项指标权重分别由原来的各25%调整为22%、22%、28%、28%,相应提高水质稳定系数,由第二轮的89%提高到90%,这让安徽省感觉保护压力很大——各项指标都已触及水质改善的“天花板”,一旦遭遇极端天气,水质就难以控制。由此产生的浙江省应加大补偿资金投入的想法又无法得到浙江省的认可,于是两省在生态补偿具体指标上的反复磋商让双方都觉得牵扯了过多精力。

“生态保护补偿机制涉及生态领域和要素多,生态功能价值差异较大,特别是水生态保护补偿,不同于森林、草原等生态要素在空间上相对固定的特点,具有流动性,并与陆域其他生态要素紧密关联,导致主客体损益关系及空间范围难以界定。”全国政协常委、生态环境部副部长、九三学社中央副主席黄润秋说。

“正是由于这个原因,各省出于对各自发展和利益保护,诉求必定会存在差异,如果国家层面不充分发挥其组织者、协调者、引导者的角色,指导和协调生态补偿工作,新安江试点的进一步发展必定阻力重重。”全国政协人口资源环境委员会副主任、环境化学与生态毒理学国家重点实验室主任、中国科学院院士江桂斌表示。

在全国政协委员、自然资源部自然资源所有者权益司司长廖永林看来,生态补偿主体动力不足本来就主要体现在横向补偿方面,而且对于补偿对象来说,多是发展滞后、财力紧张的地区,生态保护补偿与其付出的发展机会成本、作出的生态保护贡献不对等。这就需要政府方面进一步发挥财政资金引导作用,加强生态保护补偿需求和政策的统筹衔接,加大中央财政转移支付力度,确保生态保护补偿取得实效。

“在生态保护的过程中,国家也是受益者。按照生态补偿制度谁受益谁补偿的原则,国家不应缺席。”廖永林说。

■用基础研究推进补偿立法

基础研究在科技领域的重要作用无须多言,在生态补偿机制中,理论基础的进一步夯实也十分重要。这是因为,清楚并科学作答生态补偿中谁来补、补给谁、怎么补、补多少等方面的问题无法回避。而现阶段,这些问题的答案还不甚明确。

比如,大部分研究推荐以评估生态系统服务功能的损益,或是分析因保护水生态而限制发展对应的机会成本等方法来测算补偿标准。但实际操作层面,受主客观因素等影响,往往计算结果差异较大,且与实际支付能力和意愿背离较远等情况出现。再比如,目前一些流域层面开展的生态保护补偿,大多以跨界断面水质指标是否达标作为下游补偿上游的基准,只反映了由于水质变化对应的损益关系,难以体现上下游在下泄水量、水生态空间等方面的权责关系。

此外,我国也没有对生态保护补偿的专门立法,2010年国务院曾将《生态补偿条例》列入立法计划,但至今尚未出台。相关法规及配套制度建设也比较滞后,在生态补偿的很多方面缺乏法律依据和刚性约束。一些地方政府出台了规范性文件,但权威性和约束性较弱。苏州市、无锡市分别出台的地方性法规《苏州市生态补偿条例》(2014年)、《无锡市生态补偿条例》(2019年),内容也仅为对财政转移支付补偿资金的规定。

“在实际工作中,国家的政策在一定程度上缺乏操作性,各地的制度又缺乏权威性,使得生态补偿在落实中伸缩性较强、弹性空间较大,容易出现随意性问题。目前,有关生态补偿的规定分散在多部法律中,对补偿范围、主体、原则、内容、对象、方式和实施措施缺乏具体规定,缺乏系统性和可操作性,修改完善难度不小。”全国政协委员、民革浙江省委会副主委、浙江省高级人民法院副院长朱新力表示。

在他看来,应进一步加强基础研究,完善生态保护补偿制度体系。在总结分析现行生态保护补偿机制实施情况基础上,进一步加强基础理论研究,推进立法前期研究,开展征收相关税费法理分析等,进一步明晰生态保护补偿的实施范围、相关利益主体的权利义务、资金来源渠道和监管要求等,完善生态保护补偿制度体系。

生态环境部综合司督察专员夏光认为,需进一步明晰中央与地方间、政府与市场间在生态保护补偿中的责权关系,加强不同领域区域各类生态保护补偿资金和政策措施的衔接配套,进一步健全完善横向生态补偿协调机制、补偿资金使用管理及绩效评价机制等,形成系统完善和长期可持续的生态保护补偿政策制度体系。

“建议开展生态系统服务评估和生态保护补偿立法重大问题研究,支持条件成熟的地方探索生态补偿立法,为研究制定生态保护补偿标准体系、成效评估体系和推进生态保护补偿立法创造条件。”黄润秋表示。

■“两手发力”是可持续发展的关键

皖浙两省对于国家层面不再提供补偿资金如此介意也从另一个方面反映出补偿资金来源渠道和补偿方式的单一。

我国在生态补偿初期主要依托中央财政补助资金支持,企业和社会参与积极性不高,是生态补偿机制建设的突出短板。这一现象在近年来生态补偿的发展过程中并没有太大的改善,补偿资金依然主要依靠中央财政转移支付。大部分地方政府用于生态保护补偿的经费十分有限,且相对于生态保护的需求量,补偿资金缺口较大,企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道缺失。除资金补助外,对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式在实践中也比较少见。

虽然2018年,国家发改委、财政部等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,明确了在资源开发、排污权、水权、碳排放权抵消、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享等9大领域建立市场化补偿机制,为推进市场化生态保护补偿工作提供了基本依据。但由于生态保护补偿市场培育难度较大,导致政策红利并没有明显释放。

“生态产品属于公共产品,具有很强的外部效应,水权、排污权等市场化补偿规模小,影响比较小,企业和社会公众参与程度不高。随着经济高质量发展,碳排放量快速下降,碳价不断走低,碳汇交易的前景不容乐观。自然生态产品投入大而经济效益低,对社会投资者吸引力不足。因此市场化生态补偿培育难度较大,对企业和社会公众的吸引力不足,这也决定了以财政转移支付为主体的生态保护补偿模式在短期内难以改观。”印红表示。

“如果一味依靠国家和地方政府提供补偿资金,生态补偿制度将不可持续。”廖永林直言。

委员们认为,应坚持政府和市场两手发力,探索建立市场化多元化生态保护补偿长效机制。政府方面,进一步发挥财政资金引导作用,加强各类生态保护补偿需求和政策的统筹衔接,对位于中西部地区、贫困地区的重点生态功能区,加大中央财政转移支付力度,研究实行国家重点生态功能区转移支付资金与补偿地区生态环境保护绩效挂钩的考核评估制度,确保生态保护补偿取得实效。

市场方面,则应进一步健全资源有偿使用和节约保护补偿制度,引导生态受益者对生态保护者补偿,同时推进生态产业发展、建立绿色利益分享机制,鼓励和引导社会投资者对生态保护者补偿。流域上下游间,除按照水质水量目标进行资金补偿外,可借鉴京津冀晋4省市永定河流域一体化治理的模式,鼓励上下游间探索流域水生态共同治理、对口协作等多元化补偿方式和治理模式。

“在建立市场化多元化生态保护补偿机制的过程中要鼓励地方因地制宜开展实践探索,加强基层实践情况的跟踪调研,注重挖掘提炼基层创新实践的好经验好做法,对其中可复制推广的经验加强宣传推广。”国家发展改革委地区振兴司生态退化地区治理处副调研员刘通表示。

■从“绿水青山”到“金山银山”

在调研中,安徽省各相关部门数次提到了发展的压力问题。

据介绍,为保护新安江流域生态环境,黄山、宣城两市执行了最严格的生态环境和水资源管理制度,坚决拒绝了一些可能影响生态环境的产业转移,并关停并转了一批企业,大力推进产业结构优化调整,牺牲了较多发展机会。目前,流域上下游在人均GDP、财政收入、城乡居民收入等经济指标上均差距较大,广大群众致富的愿望极其强烈。

如何处理好生态保护和绿色发展的关系?安徽省在这个问题上还没有找到让自己满意的答案。

“下游受益方由于上游的保护和自身的修复管理,生态价值逐步提升,生态价值红利逐步显现,与上游形成较大的发展落差,上游如果不找到一条绿色发展的新路,与下游的差距会越来越大。”全国政协常委、中国长江三峡集团有限公司原党组书记、董事长卢纯表示。

“无论是纵向补偿还是横向补偿,安徽省都不能寄予太大的希望,补偿是奖励式和引导式的,世界上没有任何一个国家和地区依靠生态补偿发家致富,发展关键还是要靠自己。”高波说道。

在卢纯看来,如何在保护好生态、保护好水质的同时,探索一条绿色发展和高质量发展的路子,实现保护和发展长期协调是篇大文章。“保护不等于不发展,而是设置门槛,让生态优先,实现绿色发展,如果不探索这样的路子,生态补偿机制也就失去了重要的生命力。”

卢纯认为,生态产品具有区域整体性,时空连续性,社会公益性和经济价值性,一定要探索生态产品经济价值的实现路径,建立起规则,评估的方法、标准,计算的方法和原则,为生态补偿提供依据并协调好保护和受益者之间的利益关系,同时,国家也应指导和鼓励地方在保护优先,生态优先的前提下,认真探索好绿色发展的路子,打通“绿水青山”向“金山银山”的转换通道。

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